国际NGO论纲（一）
《中国非营利评论》第八卷
一、国际NGO的作用
随着国际NGO的成长壮大，它们的国际影响力不绝增强，在越来越多的领域发挥着日益重要的作用。1997年联合国秘书长安南在向第52届联合国大会提交的工作陈诉中，论述了全球成长的八大因素，其中第五大因素为“随着跨国性民间社会组织的迅速成长，非政府国际组织的作用越来越大”。①现代科学技术的成长，通信技术和交通工具的更新换代，使得国际交流更加快捷、方便。自由贸易带来经济成长与社会问题全球化，使得非政府国际组织异常活跃，尤其在诸如人、教育、扶贫、环保、气候、科技、妇女儿童掩护、人道救援等方面，单靠政府或政府间国际组织往往力不从心，这为非政府间国际组织提供了广阔的潜力空间。下面仅就国际NGO重点关注的和平与安详、经济成长、全球环境治理与气候变革应对、人权、国际法等主要领域讨论国际NGO在国际社会的作用与影响。
1．和平与安详领域
和平与安详是国家的核心利益。一般而言，所有主权国家都力争主导自身的和平与安详，并在国际社会的和平与安详问题上争取主导权。对于国际NGO而言，到场国际社会的和平与安详不只困难重重，也有相当的局限性，尽管如此，国际NGO还是成为国际和平与安详领域一支不行忽视的力量，发挥着重要作用。
和平与安详领域的国际NGO实现价值的方式同其他领域的NGO相似，主要通过向政府或有权威的国际组织施加压力，或者与它们合作采纳共同行动。如通过新闻媒体争取民意，然后借助民意的压力迫使政府改变其政策或行动；游说政府或政府间国际组织的官员；到场政府或政府间国际组织的项目规划，提出建议或咨询；有时甚至直接采纳过激行动迫使政府做出让步等等。国际NGO的特点与作用也通过采纳如下行动得以实现：第一，培育国际社会的基层民主，缓解社会紧张。宣传、教育、舆论以及观点的碰撞唤醒民众的民主意识，同时也对主权国家及其构成的国际体系的权力有所制约。第二，协调个人与政府或政府间国际组织之间的关系和利益。国际NGO是民间志愿组织，组织机构灵活，触角几乎无孔不入，往往能及早发现现实中存在的问题与潜在危机，及时提供反馈意见与解决方案供决策参考，甚至直接运用本身的资源到场其中。第三，弥补政府或国际组织理性决策的缺失。高度发达的科层官僚系统，“理性行为模式”带来繁琐的行政流程，导致某些问题无法及时处理甚至被遗忘。
国际NGO在教育影响人民、争取到场国际决策等方面取得越来越引人注目的乐成，但同环境等其他领域比拟，遇到的困难要大得多，基本上还处于边沿地位，有其较大的局限性。这主要涉及几个因素：首先，和平与安详依然是国家的核心利益。其次，国际NGO至今不是国际法的主体，能够独立支配的资源较少，发挥作用的方式具有从属性，很难到场重大的政治性决策。最后，全球社会对和平与安详的决策权自己具有较大的不确定性，“公共权力机构”的缺乏导致决策执行也没有包管(王杰等，2004：228～240)。
2．成长援助领域
世界经济成长不服衡使得富国愈富，穷国愈穷。近半个世纪以来，富国对穷国的成长援助一直是改变世界经济成长不服衡最重要的国际行动。成长援助不只是发达国家对成长中国在经济上提供的国际援助，也是国际NGO积极到场的全球公共事务之一。
与以国家为主体开展的国际成长援助比拟，国际NGO提供的援助规模虽然有限，但有其独特优势，对于改善成长中国家的贫民状况、促进本地经济社会成长发挥着重要作用。首先，国际NGO灵活机动，适应性强，能迅速满足随时呈现、多元化的具体需求。“尺有所短，寸有所长”，成长援助项目的规模较小，正是国际NGO能够在许多成长中国家和地区取得乐成的原因。其次，运作的高效率和资金、人力的高操作率，有效降低了成长援助的本钱。
执行步伐繁琐、耗费大量资源是政府间国际援助的毛病，一个项目从立项、审批到执行，需要很多官员到场，而政府的科层等级又使原本繁琐的步伐更加复杂，行政开支巨大。有时，一笔援助资金的四分之一甚至三分之一都花费在机票、食宿等各项费用上，严重降低了成长援助资金的操作效率。而国际NGO从事成长援助，不存在庞大的行政系统，不需要复杂的协调机构，也没有政府部分之间利益关系的协调与配置，减少了大量的中间环节，其项目可迅速直达村庄和乡镇，甚至直达每个农户、家庭和个人，从而有效地降低了成长援助的本钱。最后，鞭策经济援助的制度创新。政府和国际机构的援助项目金额庞大，人员众多，手续繁琐，办理困难，难以按照本地情况创新项目执行机制。而国际NGO由于援助规模小、资金少，容易按照实际情况设计项目实施方式，鞭策制度创新。如孟加拉“乡村银行”的小额信贷模式，中国四川的“国际小母牛”礼品传递模式等，不只给成长援助带来了新的形式和动力，也成为社会创新的新源头。第四，革新传统文化。社会的互助传统及其互助形式备不相同，如西方的成长援助经常是全社会范围的行动，而东方社会往往集中于邻里间小规模的互相帮手，一般不易扩展到整个社会。同样的社会在差异的成长阶段对于成长援助的态度也会有比力明显的变革，如成本主义上升期，个人主义和利润最大化很典型，西方国家的互助行为比力微弱，但随着成本主义进入昌盛期，互助行为却逐渐形成机制，成为一种风气，并随之产生“福利社会”。国际NGO不只带来不小的资金，还带来其他国家的办理方式，影响各国援助机构对互助模式与项目规模的习惯性依赖，并且能有效帮手成长较慢的地区学习新的方法，缩短进步时间，更重要的是能在深条理上改变接受援助地区原有的习惯和文化，从而减少成长援助的区域不同，降低援助的乐成难度(王杰等，2004：280～288)。
在成长援助领域，国际NGO尽管有着政府和其他国际机构不能相比的优势，但并不料味着国际NGO可完全替代政府和其他国际机构的作用。国际NGO也有其资源、资金、方式、规模等方面的局限性，使得他们在从事成长援助时必需与政府和其他国际机构密切合作，相辅相成，促进援助项目的效益最大化。
3．环境与气候领域
环境治理与气候变革应对领域的国际．NGO早在19世纪下半叶就已呈现(王杰等，2004：303)。1892年建立的国际森林研究组织联盟和1895年创立的国际自然之友堪称这个领域最早的国际NGO。20世纪70年代以后，环境领域的国际NGO数量大量增加，规模急剧扩大，开支大幅上升，财力日趋强大，活动范围和领域越来越广泛，并逐步成立全球网络体系，作用与影响也显著扩大(王杰等，2004：303～307)。第一，提倡与培养环境意识，开展环境教育。几乎所有的国际环境NGO都重视对社会大众的环境教育和宣传，将其作为基础性工作。第二，提供环境信息。环境掩护是科学性很强的工作。尽管环境问题存在必然的不确定性，但了解并准确把握全球环境信息仍是国际社会采纳环境与气候行动，尤其是各国政府做出重大环境与气候决策的先决条件。国际NGO在环境、气候信息的收集和传播方面表示突出。如世界观察研究所每两年出版《世界资源陈诉》，对全球资源进行评估，拥有广泛的国际影响。联合国环境规划署发布的《全球环境展望》被视为世界上对全球环境状况评估最全面、权威的陈诉之一，其中大量引用世界观察研究所、国际可连续成长研究所、国际环境与成长研究中心等国际。NGO的研究和监测成果。第三，积极鞭策国际环境与气候机制。国际环境与气候机制的形成与成长是国际环境与气候合作深化的基本标记。国际环境与气候机制指国际关系行为体为协调国际环境与气候关系、不变国际环境与气候秩序进而掩护全球环境与资源、应对气候变革而共同制定或承认的一整套明示或默示的原则、规范、规则以及决策步伐等，主要反映在国际环境与气候条约所制定的原则和规则之中。国际NGO在促进国际环境与气候机制的形成、实施和修改方面作用明显，如绿色和平等国际NGO鞭策《关于危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》与《联合国气候变革公约》的制定与实施等。地球之友、环境防卫基金等鞭策《蒙特利尔议定书》的签署，产生1990年伦敦修正案与1992年哥本哈根修正案等。第四，维护环境与气候正义。广大民众是跨国环境问题最直接的受害者，而在与政府和企业的关系中，民众又常处于弱势地位。日益艰难的气候谈判中，气候变革应对成为发达国家与成长中国家的博弈。由此，反映弱势群体的呼声和主张，维护其环境权益，保障成长中国家的保留权与成长权成为国际环境NGO的基本功能之一。如气候正义网络就是专门维护成长中国家气候利益的国际非政府组织网络。第五，组建全球网络，架设全球环保与气候人士的联系纽带和桥梁。环境与气候领域的国际非政府组织已成立全球网络，触角遍及世界各地(王杰等，2004：310～316)。国际NGO通过彼此之间的联系网络及其国外服务机构与各国的环境、气候领域的NGO及基层NGO有机地连成一体，成为全球环保与气候人士的联系纽带和桥梁。通过这根纽带，世界各地的环境与气候问题和各地环保人士的关切反映到国际条理，解决全球性环境与气候问题的战略又被层层分解到基层(Princen＆Fingel，1994：221)。环境与气候领域的国际NGO非常重视操作现代信息技术，如网络、传真等，使全球环保人士的联系和交流更加方便和快捷，有学者将此视为国际NGO对全球环境治理最重要的贡献(Keck＆Sikkin，1998：10)。第六，鞭策制度创新。环境与气候领域的国际NGO的日益成长和壮大正在改变传统的由国家和国际组织主导的国际环境与气候治理模式。作为全球环境与气候治理的重要一员，国际NGO鞭策了全球环境与气候治理的民主化进程。美国学者鲍尔?瓦普纳(PaulWapner)指出，环境与气候领域的国际NGO成为正在形成中的全球市民社会的重要力量，它们不只通过影响国家决策发挥其作用，并且通过在全球范围塑造生态责任感、驾驭全球市民社会运作布局而独立地在世界事务中发挥影响(wapner，1995：47)。